一、引言
2011年4月12日，我国公布了首批无居民海岛的开发名录，只要拥有足够的资金以及其它符合审批的条件，个人也可以拥有该岛50年的开发使用年限，过一把“岛主”的瘾。此举引起了全国上下的热烈讨论，其中不乏一些“土豪”纷纷一掷千金，竞拍到自己心仪的海岛。从另一方面也可以看出，我国已将对无居民海岛的开发利用提上了日程。但这相应也产生了几个较为现实的问题：虽然申请对无人海岛的开发，开发内容需要满足国家对海岛的定位，然而定位的标准是什么？是否有法律依据？个人和组织在成功当上“岛主”后，又有哪些法律法规可以作为保护无居民海岛上的资源、生态环境等免遭“岛主”们破坏的依据？当然，人们花大笔的资金拍得无居民海岛，一定是带有个人的目的的，如果过多的限制他们的权利，达不到自己的需求，这又显然是不合理，这时候就需要法律在中间起到一个平衡二者利益的桥梁作用。
众所周知，我国对海岛的开发时间较晚，这与我国历代以来闭关锁国、实行海禁政策是有关系的。正因为有着这种传统的重视陆地资源开发、忽视海洋资源利用的思想存在，导致了人们长期忽视了对无居民海岛的开发利用。此外，无居民海岛上的环境体系存在着脆弱性和独特性，无居民海岛上的生态系统如果遭到破坏，想要人为的恢复，是要付出非常多的人力、物力资源的，所以，在无居民海岛遭到破坏之前，事先通过制定法律进行预防，显然是当前面临的首要问题。然而，也正因为起步晚，所以，在制定对无居民海岛的相关法律法规和政策时，应该在考虑我国国情的基础上借鉴西方发达国家先进的海岛法律制度。但是，应当如何有效的借鉴，又成为了另一个摆在当前的困境。基于以上种种原因，笔者认为，有必要针对在开发我国无居民海岛中遇到的法律难题进行探讨，从而制定出一套完善、合理的无居民海岛开发利用保护的法律制度。
二、无居民海岛法律制度基本概念释析
（一）无居民海岛的界定
关于海岛的概念，各学界的不同学者们有各自不同的看法，有的认为海岛应界定为“海洋、湖泊和河流中四面环水的陆地”。而根据2000年的中国国家推荐标准，将“海岛”作为海洋地质学的基本术语之一，解释为：“散布于海洋中面积不小于500平方米的小块陆地”。在2010年3月1日施行的《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《海岛保护法》）第2条第2款中，将“海岛”界定为：“本法所称海岛，是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，包括有居民海岛和无居民海岛”。
《海岛保护法》在57条第2款对“无居民海岛”作出了界定，即：“不属于居民户籍管理住址登记的海岛”。这样的表达方法虽然严谨，但是显然不够清晰明了。下面笔者将就这一定义对无居民海岛的具体特征进行阐述。
1、无居民海岛的概念和特征
（1）不属于居民户籍管理的住址登记地。无居民海岛并不是像人们所想像的人迹罕至的地方，恰恰相反，由于无居民海岛本身具有的独特生态景观和科学考察价值，总是会吸引大量的游客和科学家到该地进行旅游考察。在一些兼具国防战略意义的无居民海岛上，还经常会有部队驻扎。因此，对“无居民”应理解为该地不是作为公民户籍登记地址和企业法人注册登记的地址使用。
（2）岛屿四面环绕海水，并在高潮时露出水面。受潮起潮落的影响，海岛的面积总是在不断变换着的，鉴于海岛的面积大小决定了一国在海上所享有的海洋权利范围，因此，要公平的界定一个海岛的面积，才不会引起各国的纠纷。经过学者的讨论，《联合国海洋法公约》对无居民海岛作出了以下规定：一是在低潮时海岛四周仍有海水包围；二是在高潮的时候不被海水淹没，且一年之中的任何时候都不会被海水覆盖。
（3）自然形成的陆地区域。由于一个海岛可以为国家带来几十万平方公里的领海、毗连区、专属经济区等海洋权益，所以，对国家而言，一个普通的海岛也具有至关重要的战略地位。国际上对海岛定义的限制之一是只能是自然形成的陆地区域，不承认因兴建人工岛所带来的权利要求。因为如果不对这一特征加以限定，势必也会引起世界各国对海洋权益主张的混乱，每个国家都会利用这点在海上兴建人工海岛。换句话说，国家的部分海域权益是需要依附于海岛存在的，若海岛遭到毁损消失，则依附于之上的权利也将一起消失，这也是各国都纷纷注重保护本国海岛资源的原因之一，因为海岛资源也是属于不可再生资源的一种。
（4）环境封闭、生态脆弱。造成无居民海岛上环境封闭、生态脆弱的原因是由于常年被海水包围着且大部分无居民海岛的面积都比较狭小，岛上不易储存淡水资源，生物多样性差。一个面积不大的无居民岛屿的形成是需要经历无数次的风化作用形成的，鉴于以上种种原因，无居民岛屿上的生态系统一旦遭到破坏，要想人为的修复该地，即使耗费大量的金钱和人力也不能保证可以完全恢复到之前的状态。所以，一些在海岛立法方面较为成熟的海洋国家便通过立法：禁止私人不经过允许便在无居民岛屿上活动，保护无居民海岛上的环境不受到人类和外来生物的破坏失衡。
2、无居民海岛法律制度的定义
无居民海岛法律制度，从广义上理解，是指一国的法律体系内与无居民海岛有关的各项规则，依一定的逻辑关系组织而成的规则群。从狭义上来说，是指与无居民海岛有关的法律规范的统称，包括国际法上的制度和国内法中的制度两部分。
无居民海岛法律制度主要有两种目标模式：第一种是开发模式，第二种是保护模式。所谓的无居民海岛开发模式即关于无居民岛屿的制度设计首要目标是寻找一种有效的模式对岛上的资源进行极大程度上的开发利用，把岛上的生态环境内容作为次要步骤。由于我国对无居民海岛的开发程度晚，力度小，但同时也存在生态环境脆弱等的问题，所以在立法者在制定关于无居民海岛法律法规时应兼顾好这两种模式的关系。
（二）构建与完善无居民海岛法律制度的必要性和可行性
1、构建与完善无居民海岛法律制度的必要性
（1）无居民海岛的地理位置往往远离大陆，因此国家在主张主权方面经常遭遇到困难。以钓鱼岛和南沙群岛为例，正是由于我国在对这些无居民海岛的距离上丧失了地缘的优势，才导致了日本以及菲律宾等国利用自己的地理位置优势，对这些无居民海岛进行非法开发和占有。如果立法者能够意识到这一问题，通过制定具体的法律规范引导和鼓励国人到这些无居民海岛上进行合理有序的开发利用，就不会让一些周边国家趁机侵犯我国的合法权益。
（2）海岛的生态系统具有特殊性，前已述及，一个普通的自然形成的无居民岛屿，需要经过几千甚至几万年的风化作用才能形成。但从20世纪70年代末起，中国在逐渐对无居民海岛开发取得重大成就的同时，也存在不少问题。其中之一就是在开发过程中的处置失当，尤其是不合理地开发利用海岛上的自然资源，这就造成了部分海岛的环境污染和生态破坏，由此也凸显出一部完善的无居民海岛法律制度对无居民海岛的重要性和意义。
（3）在我国公布的第一批开发无居民海岛名录中，大部分岛屿的定位仅简单的归纳为旅游娱乐用岛或渔业用岛，至于如何具体的开发利用，并没有进一步的指出。不得不说这是一个缺憾，但是这一缺憾是可以得到弥补的。只要我国的立法机关更加注重对无居民岛屿的立法工作，相应的制定出一系列具体的法律法规，用来指导和规制人们对无居民海岛的开发利用，从而达到保护与开发相结合的目的。
（4）无居民海岛的存在对我国具有重要的战略地位，影响着我国数以万计的领海面积。前已提及，国家的海洋权益是依附于海岛的存在的，一旦海岛消失，基于海岛形成的海洋权益便也不复存在。我国除了是个大陆国家，同时也是个海洋大国，拥有无比广袤的海岸线，但是，由于海岸线较为曲折，所以，我国划分领海基线的方法采用的是直线划法。这种直线划法是以我国最外沿的岛屿作为连接点，即先确定一些间隔的点，然后将这些连接点连接起来就构成了我国的领海基线。而一般作为领海基线的连接点大部分都是无居民海岛，因此，如果作为领海基点的无居民海岛被人为的破坏甚至消失，领海基线便会出现变更，而这会导致我国的领海面积大大缩小，严重地损害了我国的海洋权益。因此，国家必须尽快制定出海岛保护与利用法，对领海基点的所在海岛进行特殊的法律保护。
2、构建与完善无居民海岛法律制度的可行性
《中华人民共和国海岛保护法》于2010年3月1日正式实施，这部法律的意义在于它不仅弥补了我国的海洋法规体系中缺少海岛法律的缺憾，而且从中也可以看出立法者开始注重对无居民海岛的立法保护。但是，这一部法律并没有进一步就“如何开发和保护无居民海岛”提出具体有效的措施，仅明确了无居民海岛的法律地位，即在该法第4条规定：“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权”。该规定使地方政府在管理无居民海岛上有了法律依据，也将成为今后指导立法者和政府工作部门处理有关无居民海岛问题的立法标杆。
（三）国内外相关学说评析
关于无居民海岛的学说研究，国内许多学者从开发利用的角度进行了探讨。胡镜荣、鲁智礼、石英风等在《海岛旅游海滩资源的开发利用初探》中从指定和实施有效管理办法等方面提出了无居民海岛的保护策略；马苏群、倪定康、翁良才在《论舟山市无人岛屿的开发与管理》关于无人岛利用的开发与保护原则中指出：“在开发利用某一优势资源或主导功能时，要限制或禁止一些破坏性较强的开发活动，做到开发的同时实施保护；此外，刘容子和齐连明编写的《我国无居民海岛价值体系研究》、周琳和吴克宁所作的《无居民海岛旅游开发可行性评价》等也针对无居民海岛的价值和开发进行了详细的研究，等等，但这些编著均没有系统地研究相关法律问题。
在国外并没有关于无居民海岛的专门规定，而主要通过与海岛、岛屿有关的法律制度的制定来进行海岛保护。但值得一提的是，在2005年1月10日联合国主办的“小岛屿发展中国家可持续发展国际会议”中，各国就2004年印度洋海啸给印度洋各岛国造成的人身和财产损失进行了探讨和分析，同时就该如何抵御自然灾害、海平面上升、环境污染、可再生能源、建立海啸合作预警机制进行了研究，该次讨论和研究对海岛保护有重要的借鉴意义。
三、对港澳台地区及国外海岛法律制度考察
（一）港澳台地区海岛法律制度考察
在香港岛的岛群中，有一部分是无人居住的岛屿，对于这部分无居民海岛的开发利用与保护，香港政府已初步形成了自己的指导思想与原则。香港对这些无居民海岛进行了对其发展潜力的对策研究，最终得出结论：这些无居民岛的发展潜力极受本身环境条件的限制，如缺乏可作发展的土地，交通不便。但由于这些岛屿大多具有生态及景观价值，宜作景观保护。可见，香港针对海岛开发的法律制度总的来说主要体现在以下两方面：一是对海岛土地的规划与批地；二是对海岛上的生态环境系统的保护。
澳门与香港不同，没有无居民海岛，但其在海岛上发展旅游业的成功经验仍然是值得我们借鉴学习的。
台湾作为我国第一大海岛地区，本身周围散布着许多离岛。这些离岛面积小，经济比较落后，生态系统也具有高度脆弱性，“一旦遭逢天灾人祸则物种备受威胁，极易造成重大的环境变迁。”“破坏容易、复育极难”的岛屿特征，使得台湾的离岛处在一个“理想与现实、保育与开发的两难境地。”针对离岛的开发与建设问题，台湾地区“立法机构”于2000年通过了“离岛开发建设条例”，该“条例”的目的在于，在于推动离岛开发建设，健全产业发展，维护自然生态环境，保存文化特色，改善生活品质。
（二）国外海岛法律制度考察
土地使用权的出租既是处置公有海岛有效的方式之一，也是各国在处置公有海岛上所采取的一种最为常见的方式。将公有海岛土地使用权以租赁的方式转让给使用者，政府既可以以海岛所有者的身份控制海岛的利用，又可以从中获取长远的经济收益。新加坡法律明确规定：“国有土地所有权不准出卖，但是海岛土地使用权可以定期出租”。美国也普遍采用出租使用权的办法来处置公有土地。
（三）港澳台地区及国外海岛法律制度考察对我国的启示
综上所述，每个国家、地区所制定的针对海岛开发利用法律制度都是不尽相同的，究竟哪一些适合我国，哪一些需要被淘汰，这还要针对我国的国情，实事求是的进行讨论。正所谓“他山之石，可以攻玉”。域外一些合理的、可行的无居民海岛的开发模式与法律制度，可以作为健全我国海岛法律制度的参考和借鉴，博采众长，为我所用，在与国际上的立法趋势保持一致的基础上，根据中国的具体情况和实际需要有所创新。
四、我国无居民海岛法律制度的立法现状评析及完善建议
（一）我国无居民海岛法律制度的立法现状评析
1、我国无居民海岛法律制度的立法现状
2003年发布的《无居民海岛保护与利用管理规定》，是我国第一部关于无居民海岛管理的国家法律。“这是我国海洋事务中的一件大事，也是我国无居民海岛利用活动逐步纳入法制化轨道的重要标志”。但是由于“无居民海岛区域狭小，难以形成具有开发规模的土地、林业等单项资源，只有依托海岛周围海域形成的整体资源才具有最大的社会和经济价值，因此在立法方面也应对海岛上的生态资源以及海岛周围海域进行统筹考虑，综合加以规定”。
2、我国无居民海岛在开发利用中存在的法律问题
随着20世纪80年代改革开发进程的加快，陆地上的资源显然不能满足人们对经济利益的追求，于是人们陆续把眼光投向了无居民海岛，并在那里取得了重大的成就。2011年公布的《开发利用无居民海岛名录》，更是鼓励了一批又一批的人前往无居民海岛。然而，由于我国在开发海岛方面的经验不足和法律制度的不完善，所以产生了一系列的法律问题。
首先，由于《海岛保护法》颁布的时间较晚，因此遗留了许多历史问题。问题之一就是在《海岛保护法》颁布前，对无居民海岛，地方政府存在“多头管理”的问题，不仅各市、县政府有审批权，就连乡政府都有审批权。为了增加当地的财政收入，随意将无居民海岛的使用权和承包权批给个人。现在《海岛保护法》出台后如何扭转这一错误认识还需要很长的一段时间。
其次，由于缺乏开发无居民海岛的成功先例，导致一些开发商盲目地进行开发利用，低估无居民海岛的开发困难，基础设施的投入、配套设施的投入以及市场开发等都需要较强的资金实力和较长的回报周期。商人的本性是逐利的，在一些目光较为短浅的商人看来，如果短期没有得到回报，便会撤回资金，导致无居民海岛上存在不少的烂尾工程，无居民海岛的开发计划也会一同被搁置。
再次，虽然《海岛保护法》的出台可以有效地解决当前无居民海岛的一部分法律难题，然而，《海岛保护法》毕竟属于一部原则性的法律，并没有在法律中对无居民海岛作出具体的规定，过于笼统。
最后，公众参与海岛保护的法律意识不足。由于大部分的无居民海岛距陆地较远，公众的参与度低，较少公众会去主动关心无居民海岛的开发利用保护问题，加上公众对无居民海岛重要性的认识不足，缺乏相关的知识，导致其对无居民海岛的保护意识低。
（二）对我国无居民海岛开发利用中产生问题的完善建议
1、完善相关的职能体系
复杂的职能体系造成了国家对无居民海岛的管理不善，因此，要解决上述难题，笔者认为，需要做到以下三点：第一，要明确各部门之间的职能，我国无居民海岛的管理工作主要由国家海洋局负责；第二，制定严格的开发审批制度；第三，对违反无居民海岛审批制度的相关工作人员进行追责，无居民海岛的开发管理提供一个良好的环境。
2、无居民海岛所在地的当地政府可以与开发商签订特定合同
无居民海岛在以前并没有被开发过，因而岛上的基础设施如电力、交通等都没有得到建设，将一个完全未经开发的岛屿交给一个企业去开发，在其缴纳了大笔的土地使用金之后，对其来说将是一个沉重的负担。因此，无居民海岛所在地的当地政府可以与开发商签订特定合同，利用政府的优势帮助开发商建设岛上的基础设施，作为回报，开发商可以将未来在无居民海岛上获得的收益以一定的比例分给政府。这样既可以增加财政收入，又可以缓解开发商的资金困境，无居民海岛也可以得到较为完善的开发，这是一件一举多得的事情。
3、对《海岛保护法》中的原则性条款进行细化
立法机关可以授权行政机关在不违反《海岛保护法》的原则下对无居民海岛的具体管理制定详细的管理条例，在条例中可以就无居民海岛的开发、利用和保护作出具体的规定。例如，针对无居民海岛的权属不清问题，可以明确规定具体的登记程序；为了保护无居民海岛上的生态环境，还可以制定无居民海岛的生态资源保护规划。
4、提高公众对无居民海岛的监督保护意识
提高公众对无居民海岛的监督保护意识是非常重要的，因为只有依靠群众的帮助，国家的法规政策才能得到有效的落实。可从以下三个方面来保证公众的参与：其一，实行举报奖励监督制度；其二，充分发挥环保组织的带头作用；其三，加大对无居民海岛的环境保护宣传。
注释
1.杨艺：基于生态系统管理的我国无居民海岛管理问题研究[D]，北京：中国海洋大学，2012.
2.周学锋：论我国海岛立法的模式选择与制度设计---兼谈《海岛保护法草案》的立法偏失及修正[R]，浙江：浙江省首届海洋经济发展法治论坛，2009.
3.李向丽：我国无居民海岛保护法律制度研究[D]，重庆：西南政法大学，2013.
4.刘容子：我国无居民海岛价值体系研究[M]，北京海洋出版社，2006，270-281.
5.李建蓉：国有企业改革中土地资产处置与管理研究[D]，北京：首都经济贸易大学，1999.
6.王忠:规范海岛开发秩序保护海岛生态环境[J]，海洋开发与管理，2003，（5）：41-43.
参考文献
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[12]刘登山：海南开发无居民海岛需要处理好的几对关系［J］.今日海南，2010，(04).
[13]郭院：浅谈无居民海岛的开发与保护［J］.中国海洋大学学报，2004（3）.