一、行政公益诉讼概述
行政公益诉讼的雏形最早可追溯至古罗马时期，它是相对于私利诉讼而言的。根据罗马法规定：私益诉讼是为保护个人所有权的诉讼；公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。随着政治文明推动
和发展行政公益诉讼在域外产生并发展日趋完善。然而我国行政公益诉讼制度方兴未艾，在我国由于现行《行政诉讼法》未规定行政公益诉讼，我国的行政法理论界对行政公益诉讼内涵和外延的认识存在着一定的差异。
（一）行政公益诉讼的概念
目前，我国对公益诉讼研究较西方的晚，尤其在行政公益诉讼这一方面，国内众多学者对行政公益诉讼概念各执一词，对行政公益诉讼概念的划分上总体分为两部分：广义上的行政公益诉讼，是指公民、法人或者其他组织，认为行政主体的作为或者不作为违法，对国家利益、社会公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害的，皆可以根据法律的规定向人民法院提起的行政诉讼。在这里，原告既可以是以追求公共利益的保障为直接目标，亦可以只是追求个人利益的保护，只要其诉讼理由是为了保护公共利益即可。狭义上的行政公益诉讼，是指公民、法人或者其他组织，认为行政主体的作为或者不作为违法，对国家利益、社会公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害，但对其自身合法权益并未构成或者不具有构成直接侵害之可能的，可以根据法律的规定向法院提起的行政诉讼。以上两种观点各有所长，又各有所短。广义说对起诉主体资格概括得较为准确，但将救济对象延至私人领域似有过宽之嫌；狭义说对救济对象理解得较为贴切，但同时又将起诉主体资格作了扩张性解释。取二者所长，行政公益诉讼是相对于为保护个人的民事权利所进行的私益诉讼而言的，它是指有关国家机关、团体、社会组织或公民个人，根据法律法规的规定，对侵犯国家利益、社会公共利益的违法行为的行政主体，向人民法院提起诉讼，请求人民法院追究违法者法律责任的诉讼活动。在这里，对原告没有特殊的资格要求，对被告亦没有特别严格的资格限定，只要是以追求公共利益的保障为直接目标而向法院提起诉讼，即属于公益诉讼的范畴。
（二）行政公益诉讼的特征
虽然行政公益诉讼制度有区别于行政诉讼，但就特征而言，行政公益诉讼制度有自己独特的性质，它汲取了公益诉讼的特性，同时结合了诉讼制度应有基本特征，整体而言与民事公益诉讼的特征相差不大。简单地概括行政公益诉讼有以下特征：
第一，通常所说的原告可以是非法律上的直接利害关系人，即原告一般是与被诉的行政行为或不行为没有直接利害关系的组织和个人，他们依据法律的授权，以自己的名义提起诉讼。第二，行政公益诉讼制度诉讼的对象是指公共权力部门，即国家机关及公务员，审查的是国家机关的行为和不行为。第三，行政公益诉讼的目的往往不是为了个案救济，而是为了维护公共利益，原告的诉讼主张所指向的是公共利益而非某个人或某些人的利益。第四，行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质，因为诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件，即对公益的侵害不需要现实的发生，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起公益诉讼。从社会效果来看，行政公益诉讼实际上是用较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，节约了社会资源。第五，判决的效力未必仅限于诉讼当事人。在行政公益诉讼中，通常会有不特定的多数人依法享有原告资格，而向法院提起诉讼的可能只是其中的某个人或某些人，在此情况下，法院判决的效力并不仅仅局限于诉讼当事人，而是遍及所有享有原告资格的人，也就是说行政公益诉讼的判决效力具有普遍性和广泛性。
二、行政公益诉讼的构成要件
作为一种法律制度，行政公益诉讼制度主要由行政公益诉讼原告、行政公益诉讼对象、行政公益诉讼公益的界定、行政公益诉讼的举证责任分配，行政公益诉讼费用等基本要素构成。
（一）行政公益诉讼的原告
行政公益诉讼原告即由“谁”来认定和追究责任。国家机关和公务人员一旦发生违法或不当行为，首先需要明确的就是由谁来认定和追究其法律责任。只有明确了行政公益诉讼原告，才能使行政公益诉讼活动得以进行，从而实现行政公益诉讼的目的。
借鉴国外的相关制度，同时结合我国的国情实际，行政公益诉讼的原告应当考虑以下几类主体：
1.检察机关
检察机关的性质和地位决定了其公共利益代表者的角色。检察机关无论从人力、物力、财力还是诉讼的专业性方面，均可与公益诉讼中实力强大的被告一方相抗衡。从经济学的角度考虑，公益诉讼具有公共产品的特征，代表国家的检察机关提供公共产品比公民个人或社会组织更加有效，而且通过行使公诉权来追究和监督违法行为，维护公共利益也正是检察机关的职责所在。
2.法人或其他组织
主要是指具有公益性质的法人及社会团体和组织。例如消协、妇联、残联、商会、环保组织、学术团体等，它们代表着一定领域中不特定多数人的共同利益。当其成员的利益受到侵害时，应当赋予其提起公益诉讼的权利。这类法人和组织设立的宗旨就是维护成员的利益，与其成员相比较它具有更强的诉讼能力，集合分散的成员利益和不确定的个人利益，利用团体的组织力和影响力与行政机关对抗，更有利于其组织利益甚至公共利益的维护。
3.公民个人
公民个人的原告资格应当划分为两种，第一，原告是直接利害关系人，被诉的行政行为同时损害或威胁到公共利益，这种情况下应当赋予公民原告资格，提起带有私益内容的公益诉讼。第二，原告虽然与案件无直接利害关系，但是其利益由于公共利益的受损而最终会受到间接性的侵害，法律应授权这部分公民代表公众提起公益诉讼。但为了防止公民滥用诉权，应当考虑只有在检察机关和社会组织没有或者认为不需要对同一行政行为起诉的前提下，公民个人方可向法院起诉。
（二）行政公益诉讼的对象
行政公益诉讼所诉的对象是侵犯公共利益的行政行为。那么，这里侵犯公共利益的行为到底包括哪些行为呢？这个问题实际上涉及行政公益诉讼的受案范围。就一般意义上来讲，凡是侵害公共利益的行政行为均可以提起行政公益诉讼。但是，如同一般行政诉讼受案范围的确定要受到诸多因素的制约一样，行政公益诉讼的受案范围更要受到一定的限制。在目前来讲主要是国有资产流失案件、危害市场经济秩序案件、危害自然环境和滥用自然资源的案件、违反城市规划法的案件、公害案件、行政性垄断案件、破坏文物案件、公共工程的发包和重大项目的资金使用案件、违法发放抚恤金和其他社会福利案件等。但是，就这些明显带有公益性的案件，事实上也不可能同时纳入公益诉讼的范围。尽管“法律就是朝着允许全体公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展。”。但这只是一个方向而已。至于我国将在哪些方面由法律规定行政公益诉讼事项，则可根据该事项对公共利益造成损害的可能性和危害性、人民法院审判能力、行政机关的法治水平等具体情况逐步规定和完善。这一点各国的理论与实践以及我国学者的认识是基本一致的。只是学者们所设计的具体范围不尽相同而已。这实际上涉及公益诉讼受案范围的立法模式。对此，一种方法是明确事项列举的方式，另一种是法律列举的方式。我国台湾地区所谓的“行政诉讼法”第9条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼。但以法律有特别规定者为限。”在以后确立我国行政公益诉讼制度时，关于受案范围之条款，不妨借鉴该规定。即先是概括性规定行政公益诉讼，接着规定只限于法律规定的事项。这样规定的好处是可以随着法律的不断完善、公民法治意识的日益提高以及法治的日益进步，而逐步扩大行政公益诉讼的范围。
但就对于我国诉讼制度和国情而言对于以行政公益诉讼的范围的方式处理的案件范围不宜过大，认为基于诉讼成本和效率的考虑，规定也开始不宜得太宽泛，应该限定在与国计民生密切相关的行政管理领域主要包括如下几类：1.涉及生态与环境行政管理行为，主要指有关政府部门不作为或违法许可造成生态和环境污染或破坏的案件；2.涉及国有资源管理行为，包括因渎职或乱作为不作为而导致国有资源，国有资产流失、被侵占或被毁损的案件；3.涉及市场管理行为，如行政垄断或破坏市场公平竞争秩序的案件；4.涉及财经管理行为，如行政机关违法或严重不当使用公共资金的市场投资行为；5.其他应该纳入行政公益诉讼的具体行政行为等。以下几类也是公共利益经常受到侵害的重灾区，以上几类仅仅是就目前我国公益诉讼而言的，当然随着我国法律体系的不断完善、公民法治意识的日益提高以及法治水平的日益进步，我国行政公益诉讼必将逐步扩大范围。
（三）行政公益诉讼制度的举证责任
我国现行《行政诉讼法》规定：作为被告的行政主体承担对于具体行政行为合法性的举证责任。行政公益诉讼虽然目的在于维护公共利益，但本质上仍然是行政诉讼，且其目的的实现仍要通过对被诉的行政行为合法与否的审查方能实现，故其举证责任的分配仍应遵循行政诉讼中举证责任分配的一般原则。原告只对部分事实和程序性事实承担提供证据的责任，证明其起诉符合案件受理的条件。除此之外，在行政公益诉讼举证责任的分配中，还应当考虑的问题：首先，检察机关作为原告与公民、法人和其他组织作为原告应承担不同的举证责任。检察机关的性质是国家专门的法律监督机关，维护公共利益是其法定职责，向人民法院提起行政公益诉讼是检察院监督权的重要组成部分。检察机关不仅在人力、物力、技术上有着充足的保障，在诉讼程序中更有着普通公民和法人、组织不可及的优越便利。其次，举证责任的分配也应视案件涉及的行政行为的性质及案件具体情况而有所区分。结合受案范围和上述分析，据此行政公益诉讼中的举证责任具体分配可考虑以下规则：1.行政不作为案件中，如果由检察机关提起公益诉讼，其应当对认定的违法行政行为承担举证责任，如果是由普通公民、法人或其他组织提起诉讼，则只需要证明违法行为存在，此种违法行为与被诉行政机关是否有关则由被诉的行政机关来证明。2.行政作为案件中，由于获益者不可能主动提供相关证据，同时其与违法行政主体可能存在利益一致的情形，所以取证难度较大。因此不管是检察机关还是公民个人、法人、社会组织，只需要在起诉阶段就公共利益已经或将要受到损害的事实提供证据即可，法院受理案件后，由被告对其没有所诉违法情形或者行为有法定根据负举证责任，由此可以看出，行政公益诉讼举证责任与行政诉讼中举证责任制度是相同的。本质上说行政公益诉讼制度的建立是行政诉讼的一种补充。
（四）诉讼费用的承担
诉讼费用一般由原告在起诉时先行预付，案件审理结束后由败诉一方承担的传统方式，在行政公益诉讼中，恐怕难以行得通。因为公益诉讼案件一般来说牵涉面大、案情复杂、专业性强，案件审理的期限一般比较长，作为公民个人和一般的社会团体，需要消耗的时间、精力、金钱就比较大，如果再让他们承担不菲的诉讼费用，将会极大地影响行政公益诉讼的使用效率。因此，对于诉讼费用的承担方式，应该做出不同于一般的规定。对于公民个人、社会团体及其他组织提出的与其本身并无利害关系的行政公益诉讼，事先不缴纳诉讼费用，如果败诉才需承担比较低廉的诉讼费用。如果是与其本身有一定的利益关系的，则在事前缴纳一定的诉讼费用。此外，由于公民个人、社会团体或其他组织提起公益诉讼，大多数情况下并不是为了个人利益，而是为了公益，有时候甚至与私人利益毫无关系，但其提起公益诉讼可能要花费大量的时间、精力和金钱。因此，在胜诉时给予他们的奖励，一方面是对他们付出的弥补，另一方面也可鼓励其他的人通过提起行政公益诉讼的方式监督行政行为，维护社会公益。
三、行政公益诉讼的理论基础和宪法依据
随着人类文明的不断进步和政治实践经验的逐步积累，政治、法律理论日趋发达和完善。但是，人民主权，责任政治、权力制约、人民监督、政府法治这些理论学说，依然没有过时，它们当之无愧地成为行政公益诉讼制度的法理基础。与此同时，宪法作为国家的根本大法，不仅规定了人民主权原则以及人民与国家之间的关系，而且规定了国家机关的组织活动原则以及国家之间的互相关系，为实现行政公益诉讼提供了有力的宪法依据。
（一）行政公益诉讼的法理基础
在现实社会中，任何一项规则或者制度都有其存在的理论依据，行政公益诉讼也不例外。周亚越女士曾将；民主政治理论、委托—代理理论、交易成本理论，公共选择理论和善治理论作为行政问责制度的理论基石。胡肖华教授则指出：与源远流长的法治学说相伴而生的社会契约理论，人民主权理论，人权保障理论、权责统一理论和行政法治理论即行政责任的法理根基所在。行政公益诉讼制度其实也可以说行政问责的一种，那么，行政公益诉讼法理基础又是什么呢？
1.人民主权论
人民主权亦称“主权在民”，其基本含义是国家的权力来源于人民，属于人民，并置于人民的控制下。人民主权理论不仅是各国宪法确认的基本原则，同时也是对政府问责的重要理论基础，同时也是行政公益诉讼制度的理论基础。我国的宪法也指出：我国是人民民主专政的社会主义国家。人民是国家的主人，政府为人民服务的政府。因此，行政公益诉讼本质上体现了人民主权原则。行政公益诉讼所指向的代人民行使‘公意’的执行人，主权者有权力限制，改变以及问责和收回这种权力，如果各级政府做了损害人民利益的事情，人民有权力进行追责，有权要求政府弥补所造成的损失。当政府损害人民的公共利益时，人民有权要求政府对此承担责任。
2.权力制约论
权力制约是关于国家的立法机关 、行政机关和司法机关之间的，以及国家的整体和部分之间的权力分工和相互制衡的理论。其主要内容是：将国家权力分为三部分，即行政权、立法权以及司法权，分别由政府、议会、法院行使；各个权力系统既相互独立又互相牵制；同时合理地划分中央和地方的权限范围，以防止中央权力过于集中，弱化地方的权力行使。因此，当行政机关做出了不当的行政行为或违法的行为时，司法机关有权提起行政公益诉讼。行政公益诉讼制度从侧面上反映出权力制约的理论。
3.人民监督理论
“民主作为多数人的统治并不意味着社会中的大多数成员直接成为统治者。多数人的统治仅仅是指少数人的统治是在多数人的真正同意和委托下进行的，并且得到了多数人的监督。”正因为少数人的权力来源了大多人的授予或委托，他们在行使权力的过程中必须要对大多数人负责，对其违法或不当的行为承担相应的法律责任。如果说权力制约主要涉及国家机关内部的关系，而人民的监督则涉及人民与政府、国家与社会之间的关系。美国政治思想家杰斐逊认为，政府的主要危险在于权力过大。古往今来，一切政府的，凡是把全部管理权力总揽和集中于一个主体手中的，都是毁灭了人民的自由权利。为了防止权力过于膨胀及暴政的形成，杰斐逊提出了“依靠人民监督政府”的设想，防止政府的蜕变和腐化。我国宪法第41条规定，“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实诬告陷害。”宪法赋予公民享有的这项权利既是广大人民群众对国家机关和国家工作人员的民主监督权，也是宪法对于公民权利的一种保护。行政公益诉讼的原告权利来源是从宪法赋予的，人民有权就自己的公共利益受到损害时提起诉讼。
4.政府法治理论
法治也称为“法的统治”，是指统治阶级按照民主原则国家事务法律化、制度化，并严格依法进行管理的一种治国理论、制度体系和运行状态。其核心内容是：依法治国，法律面前人人平等，反对任何组织和个人享有法律之外的特权。法治作为治国的原则，在行政领域集中体现为法治政府。在《中国行政法基本理论研究》一书中，杨海坤教授和章志远博士将“政府法治伦”概括为：政府由法律产生（民主型政府）、政府由法律控制（有限型政府）、政府依法治理并为人民服务（治理型政府）、政府对法律负责（负责型政府）、政府与公民法律关系平等化（平权型政府）。其中，民主型政府意味着政府的权力的合法性与正当性，是对政府权力来源的阐述；有限型政府意味着政府权力的行使边界，是对政府权力实际运行的阐；治理型政府意味着政府权力的使命。是对政府现实功能的阐述；责任型政府意味着政府对权力行使的后果负责，是对政府权力运行的结果的阐述；平权型政府意味着政府与公民的关系重新定位，是对政府终极目标的阐述‘法治政府论’从上述的五个五方面动态地考察行政与法的关系，全面地揭示了现代社会人民与政府之间的关系，行政公益诉讼制度建立对政府建立法治政府起到积极作用。推动法治政府的完善。从根本上来讲。行政公益诉讼制度是建立法治政府不可缺少的一环。
（二）行政公益诉讼的宪法依据
宪法是规定国家性质、政权行使、国家机构以及公民基本权利与义务的法律关系。无论是宪法的基本原则，还是宪法的相关规定，都为实行行政公益诉讼制度提供了重要的宪法依据。概括起来，主要表现在以下几个方面：
1.规定了人民主权原则
近代以来，各国宪法都以不同的方式直接或间接地体现人民主权原则，例如1958年的《法兰西共和国》明确规定：“国家主权属于人民，由人民通过其代表和通过公民投票的方式行使国家政权。”菲律宾宪法也有类似规定，即“菲律宾是一个民主共和国，其主权属于人民，政府的一切权力来源于人民”。“权力属于或来源于人民”的表达实质上体现了人民主权原则。
人民主权原则在我国宪法也得到了具体的体现。《中华人民共和国宪法》第二条、第三条分别规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和各级人民代表大会。”“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”
2.规定了各国家机关的相互关系和责任
“政府”有广义和狭义之分。广义上的政府是整个国家机关的统称，包括立法机关、行政机关和司法机关。狭义上的政府即国家行政机关，一般由外交、国防、教育、民政、科技、卫生、工业、农业、公安、交通、环境保护等各个记过组成，他们分别管理国家某一方面的行政事务。权力和职责是统一的。一方面。国家机关履行对国家、社会、经济、文化事务的管理，需要赋予它们必要的法定职权；另一方面，国家机关违法或不当行使职权，必须承担相应的法律责任。在国家权力体系中，司法权，立法权，行政权是不可或缺的三种基本权力。按照宪法和有关法律规定，立法权创设规则。行政权依规则进行管理，司法权依规则裁决纠纷。不同的国家机关因行使职权，形成了一种互相联系，相互制约的关系。
四、行政公益诉讼的功能和原则
行政公益诉讼的主要功能应有两个层面的含义：一是设计出来的制度在理论上有什么用处，即制度的应然功能；二是现实中制度所产生的客观结果是什么，即制度的实然功能。制度的应然功能不仅是制度存在的重要依据，也是制度价值取向的具体要求，为了使行政公益诉讼制度的充分发挥其应然的功能，实现制度设计的目的，必须遵循一系列的原则，使得行政公益诉讼制度的应然功能与实然功能相辅相成。
（一）行政公益诉讼的主要功能
从“功能”的字面意义上来看，“功”即作用，“能”则是实现该作用的能力。所谓的功能，就是由事物的本质属性所决定的功用及能力。贝塔朗菲认为，对系统的描述有内部描述和外部描述两种主要方式。内部描述本质上是“结构的”，是以状态变量和它们的相互依赖来描述系统的行为。外部描述是“功能的”，是以系统与环境的相互作用来描写系统的行为。如果我们把行政公益诉讼制度看作一个系统的话，我们就可以把它的功能理解为：构成制度系统的要素及其内部结构与外部环境的互相作用所呈现的系统行为功效和能力。
设立行政公益诉讼制度的目的在于：约束公共权力运行过程，监控公共权力运行的效益，防止和纠正公共权力运行过程中出现的偏误与絮乱，解决代议制民主政治中“少数人行使管理权与多数人的民主权利实现”。之间的矛盾，做到“有权必有责，权为民所用，利为民所谋”。具体来讲，行政公益诉讼的基本功能主要表现在以下的四个方面，即惩罚与预防功能、评价和引导功能、安抚与补救功能以及监控和纠偏功能。
1.惩戒和预防功能
在现代社会中，各行各业都有自己的规则，这些规则规定着人的行为方向和活动空间。对于各级国家机关和公务员来说，同样需要在制度的框架内活动，正确行使其职权、履行其职责。如果在法律规定的空间内活动，就会受到鼓励，得到保护；反之，如果超过法律规定的活动空间，就会产生风险，甚至受到惩罚，行政公益诉讼制度的构建就是炫在政府的达摩克利斯之剑，时时地提醒政府和公务员要依法行政，这对政府和公务员改进工作有着极好的效果。
2.评价和引导功能
在现实生活中，因实施违法或不当行为而被追究法律责任的公务人员只是少数，然而，这些被追究责任的作用对象中并不仅仅局限于实际承担法律责任的机关和个人，而是所有的国家机关及其公务人员。因此行政公益诉讼也就赋予评价和引导功能。其作用机制主要表现为：国家通过立法规定各种违法或不当行为应当承担的法律责任，使各级国家机关以及其公务人员了解自己的法定义务，不断地强化责任意识；通过行政公益诉讼制度确认和追究责任主体的法律责任，使其他公务人员更加关注行为的合法性问题，自觉地坚持依法办事，在行使职权的过程中有效地避免和减少各种违法的现象。行政公益诉讼的评价和引导功能主要体现在以下两个方面：一是：行政公益诉讼制度内容具有确定性和可预测性，它必须明确地告诉行政人员能够做什么、不能做什么以及必须做什么。例如《行政机关公务员处分条例》，通过这些法律法规规范使公务人员能够有效地预测到行为的后果，从而做出正确的选择，尽量避免从事法律禁止并且最终不利于自己的行为，积极履行自己的本职工作。二是：通过对违法或不当行为的追究，使责任者承担某种不利的责任，表明了法律的态度和对违法、不当行为的谴责，可以使全体公务员引以为戒，在以后行使职权的过程中减少甚至杜绝类似的行为发生。通过行政公益诉讼的判决也是对政府不当行为的评价，也为其他政府在行使公权力时起到了提醒作用，积极地推动依法行政。
3.安抚与补救功能
国家机关及其公务人员的违法或不当行为往往会给相对人的合法权益造成损害，使其对责任人员或其所在的国家机关产生不满甚至报复心理。有关国家机关可以通过行政公益诉讼活动，及时纠正这些违法或不当行为，并依法追究相关国家机关和公务人员的法律责任，使受害者在心理上得到不同程度的满足，从而化解怨气，打消报复的念头。与此同时，设立行政公益诉讼制度，不仅可以使权益受到侵害的人心理上或精神上得到安抚，而且还可以通过恢复名誉、消除影响、撤销违法、纠正不当。返还权益、恢复原状赔偿损失等责任形式，使相对人受到的合法权益得到补救，因而有利于法治政府的构建和促进社会和谐稳定。
4.监控和纠偏功能
公共权力在行使的过程中，由于种种原因，往往会出现偏离的正常运行轨道的现象，这就是我们通常所讲的“权力错位”。为了使授权或委托的权力在预定的轨道正常地运行，实现既定的目标，就必须建立和完善权力运行的监督制约机制，通过各种具体而有效的监控手段，防止国家机关工作人员滥用手中掌握的权力，一旦发现权力偏离预定的运行轨道，就迅速做出反应，并按照预定的程序及时地进行矫正和调整。美国开国元勋汉密尔顿曾说：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使用政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验告诉人们，必须有辅助性的预防措施。”公共权力在完成委托过程后，就具有独立性，也就意味着公共权力面临着被滥用和不当地行使的可能而任何消极的权力运行导致的后果，往往是侵害公共利益。
（二）行政公益诉讼应遵循的原则
行政公益诉讼制度之所以具有以上功能，是由其内在的本质决定的。换而言之，行政公益诉讼制度只有在符合其内在的本质要求，才能在运行中发挥正常作用，达到预期的目的。如何使行政公益诉讼制度达到科学、有效的要求，在构建行政公益诉讼制度和实践中必须遵循一定的原则，在这些原则直接关系到行政公益诉讼制度立法的科学性、可行性和行政公益诉讼活动的合法性、有效性。根据我国的国情和政府的性质和宗旨来看，我国行政公益诉讼制度的构建也应有中国的特色，因此。在行政公益诉讼制度的过程中遵循的原则也略有不同。
1.权责统一原则
任何一个法律关系中的当事人，都是权利和义务的结合体，既享有一定的权利，也应承担相应的义务。一般来讲，权利与义务在一定数量上是等值的。“如果把权力作为数轴正侧，把义务作为数轴上的负侧，则权利每前展一个刻度，义务必须向别一个方向延展相同的刻度，权利的绝对值总是等于义务的绝对值”权利与义务的对等性在国家权力的行驶过程中具体表现为权责一致原则，作为行使公权力的组织—政府，在行使人民赋予的权力同时，由于自身不当的行为也应承担相应的责任。
2.依法问责原则
依法问责，是指国家机关及其公务人员的法律责任，必须由特定的国家机关在其法定权限内，依照法律责任规定的条件和程序予以确认和追究；“法律程序有两种价值：一种是作为达到良好的结果手段，一种是程序自身的德性。程序工具主义者将程序纯粹看成实现实体法的‘功利’手段，认为评价一种法律程序规则的好坏就是看它实现良好结果的有效性。而程序本位主义者偏重过程价值有效性，认为程序的意义在于过程之中，程序有独立的价值，其在实现形式公共与保障个人尊严方面有特殊的价值。”行政公益诉讼制度不仅是实现问责目的的重要手段，而且在体现诉讼活动的合法性、正当性以及保障行政公益诉讼问责对象的权利等方面具有重要价值，必须以公平，公正以及合法为主要价值目标，同时兼顾效率。根据这一原则，国家机关和公务人员是否应当对其行为承担责任、承担怎么样的责任、由谁来确认和追究、如何确定和追究责任，都必须由法律事先做出明文规定。中国著名法理学家张文显教授说过“国家的任何责任主体都有权拒绝承担法律明文规定以外的责任”依法问责原则是法治原则领域的集中体现，其含义和要求包括以下方面：
第一，国家机关及其公务人员的责任法定；
第二，行政公益诉讼的主体和权限是法定的；
第三，行政公益诉讼的程序是法定的。
3.责任自负原则与有责必究原则相结合
责任自负的基本原则内容是指：除了法律有特殊规定外，只能让责任者本人为自己的违法或不当行为承担法律责任，而不能由他人代替其承担法律责任。正如西方法律格言中所说的，“任何人都不能因为他人的犯罪或过错行为而受到惩罚”。这个原则主要是基于近代以来的“意志自由”学说，即每个人的意志都是自由的，每个人都可以自主选择自己的行为和方式，但是也要为自己的行为承担责任。在刑事和行政法领域，责任自负这个原则意味着只能依法追究责任者本人在刑事或行政责任，而不能株连或变相地株连他人。同时，有责必究则讲的是：对于国家机关或公务人员的违法、失职行为，必须依法追究其法律责任，任何组织或个人都不得超越宪法和法律的特权。我国宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体，各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”坚持有错必有责，有错必追究原则，
4.过错与惩戒相适应
过错与惩罚相适应原则亦称“过罚相当原则”，是指在根据行政公益诉讼活动中，应当根据责任人的行为性质，过错大小、情节轻重以及社会危害性来决定惩罚的种类，以防止和避免重责轻罚、轻责重罚以及当罚而不罚、不当罚而罚等现象的发生。惩罚与过错相适应原则既是法律公正性的必然要求和体现，同时也是衡量和评价惩戒合理性的一个重要标准。行政公益诉讼实践中，只有坚持这个原则，才能使责任人心服口服，从而实现行政公益诉讼制度的目的，否则，就会适得其反，难以达到行政公益诉讼制度构建的预期的效果。
5.追究责任与改进工作相结合
追究责任与改进工作相结合，是指在行政公益诉讼过程中，既要依法追究责任者的法律责任，使其对自己实施违法或不当行为付出一定的代价，又要及时纠正工作中的薄弱环节和漏洞，有效地改进国家机关工作。行政公益诉讼制度作为权力监督的一种制度，其目的在于为公共权力套上责任的枷锁，促使各级国家机关及其公务人员依法行使职权，履行职责。行政公益诉讼制度的建立不仅仅是为了追究责任人员责任，还必须针对工作中存在的问题和薄弱环节，找出原因，在此基础上采取行之有效的措施加以改进，同时起到警示作用，有助于建立责任型政府。